Onderdelenfuik onder de Wabo

Procederen in het bestuursrecht is een vak apart. Dat komt door een aantal specifieke procedurele regels, die afwijken van bijvoorbeeld het ‘gewone’ (civiele) procesrecht. Eén van die regels is dat bezwaren tegen een overheidsbesluit in een zo vroeg mogelijk stadium kenbaar moeten worden gemaakt. Wie een formele mogelijkheid heeft om zijn standpunt naar voren te brengen, moet dat ook doen en wel zo volledig mogelijk. In de wet is vastgelegd dat wie op dit punt nalatigheid valt te verwijten, niet naar de bestuursrechter kan om een overheidsbesluit aan te vechten.

Een voorbeeld: stel dat de gemeente een nieuw bestemmingsplan wil vaststellen. Voordat de gemeenteraad het bestemmingsplan vaststelt, wordt het eerst zes weken ter inzage gelegd. Eenieder kan zijn zienswijze naar voren brengen. Wie dat achterwege laat, zal door de bestuursrechter niet-ontvankelijk worden verklaard als hij in een later stadium beroep instelt tegen het uiteindelijk vastgestelde bestemmingsplan.

De Raad van State heeft deze procedureregel voor bepaalde zaken verder aangescherpt. Voor procedures over bestemmingsplannen en milieuvergunningen werd de regel ontwikkeld dat bij de bestuursrechter alleen kon worden geklaagd over die onderdelen van het bestemmingsplan of de milieuvergunning, die in de daaraan voorafgaande zienswijzenfase ook al aan de orde waren gesteld. Een onderdeel van een bestemmingsplan is bijvoorbeeld een bepaald perceel op de plankaart (de 'verbeelding'). Onderdelen van een milieuvergunning zijn de verschillende hindercategorieën die in de vergunning worden behandeld (geluid, geur, afval enz.). Wie in de zienswijzenfase slechts bepaalde onderdelen van het bestemmingsplan of de milieuvergunning aanvecht, ‘versmalt’ daarmee op voorhand een eventuele beroepsprocedure tot die onderdelen. Deze procedureregel wordt ook wel de ‘onderdelenfuik’ genoemd.

Het verwarrende is, dat de Raad van State de onderdelenfuik alleen gebruikte in bestemmingsplan- en milieuvergunningprocedures. De fuik werd niet gehanteerd bij - bijvoorbeeld - bouwvergunningen en bestemmingsplanvrijstellingen.

In oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingevoerd. Deze wet heeft tot gevolg dat voor bepaalde projecten, zoals het realiseren van een bouwproject, in plaats van een groot aantal aparte vergunningen, nog maar één vergunning behoeft te worden aangevraagd (‘omgevingsvergunning’). Voor activiteiten waarvoor men voorheen moest beschikken over een sloopvergunning, een bouwvergunning en een milieuvergunning, kan nu met één omgevingsvergunning worden volstaan.

Na de inwerkingtreding van de Wabo was de vraag of de Raad van State de onderdelenfuik zou handhaven. Op 9 maart 2011 heeft de Raad van State hierover duidelijkheid verschaft. In een uitspraak van die datum blijkt dat de onderdelenfuik gehandhaafd blijft. Echter, als besluitonderdelen gelden nu de verschillende activiteiten waarvoor omgevingsvergunning is aangevraagd. Stel dat een omgevingsvergunning is aangevraagd voor de activiteiten slopen, bouwen en het oprichten van een ‘inrichting’ (voor dat laatste was vroeger een milieuvergunning nodig). Wie in de zienswijzenfase alleen klaagt over het element ‘bouwen’, kan in beroep bij de bestuursrechter niet ook bezwaar maken tegen het element ‘slopen’ en ‘het oprichten van een inrichting’. De verschillende hindercategorieën (geur, stof, afval, luchtkwaliteit, bodem) gelden niet meer als aparte besluitonderdelen.

Het gevolg is dat een belanghebbende die bij de rechter beroep instelt tegen een omgevingsvergunning voor bijvoorbeeld het oprichten van een veehouderij, milieugevolgen kan aanvoeren die hij in een eerder stadium niet in zijn zienswijze had meegenomen. Ook al was de zienswijze beperkt tot het aspect geuroverlast, dan kan in beroep bij de rechter toch worden gesteld dat er onvoldoende rekening is gehouden met - bijvoorbeeld - geluidsoverlast. Door deze nieuwe lijn in de rechtspraak worden de mogelijkheden voor belanghebbenden om in beroep bij de rechter met nieuwe argumenten te komen, vergroot. Het nadeel hiervan is dat het voor vergunningaanvragers en overheden lastiger wordt om na de zienswijzenfase in te schatten hoe een beroepsprocedure bij de rechter zou kunnne uitpakken. Je weet immers niet met welke nieuwe punten men in beroep wellicht nog zal komen. Dit leidt dus tot onzekerheid.

Omwille van de rechtszekerheid heeft de Raad van State bepaald dat deze nieuwe ‘lijn’ in de rechtspraak alleen zal worden toegepast op beroepsprocedures tegen overheidsbesluiten die dateren van na 1 april 2011.

Voor meer informatie over procederen bij de bestuursrechter en de omgevingsvergunning kunt u contact opnemen met mr. Rudolf van Binsbergen, contactpersoon van de praktijkgroepen Vastgoed en Overheid.

Bron: Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 9 maart 2011, LJN: BP7155.