Geen vergunning = onrechtmatig?

Je hoort mensen soms verzuchten dat we in Nederland beter kunnen aangeven waarvoor we géén vergunning nodig hebben. En inderdaad, veel ondernemers ervaren een behoorlijke regeldruk. Het gebeurt dan ook nogal eens dat een ondernemer bewust of onbewust iets doet waarvoor een vergunning is vereist, terwijl die vergunning niet is verleend. De vraag is dan of derden actie kunnen ondernemen.

De Hoge Raad heeft onlangs uitspraak gedaan in een zaak waarin die vraag aan de orde was. Het ging om een nieuwe energiecentrale, die afvalverwerker Omrin in Harlingen wilde bouwen. Voor de realisering van de centrale was onder meer een milieuvergunning vereist. Na verlening van de vergunning ging Omrin direct aan de slag met de bouw. De tegenstanders van de centrale, verenigd in de Stichting Afvaloven Nee, stelden beroep in tegen de verleende milieuvergunning. De Raad van State vernietigde de vergunning. Op dat moment waren de bouwwerkzaamheden in volle gang.

Door het vervallen van de milieuvergunning was Omrin formeel niet langer bevoegd om de bouwwerkzaamheden voort te zetten. De Stichting Afvaloven Nee startte dan ook een kort geding tegen Omrin. Men wilde dat de rechter Omrin zou gebieden de werkzaamheden te staken totdat er een nieuwe milieuvergunning was verleend.

De vordering werd zowel bij de rechtbank als in hoger beroep bij het Gerechtshof afgewezen. Volgens de Hoge Raad was dat terecht. De gebreken die de Raad van State in de milieuvergunning had aangetroffen, waren te repareren en zouden verlening van een nieuwe - aangepaste - milieuvergunning niet in de weg staan. Anders gezegd: ondanks vernietiging van de milieuvergunning kwam de afvalcentrale als zodanig niet in gevaar. Daarom mocht Omrin de bouwwerkzaamheden voortzetten, ook zonder dat al een nieuwe milieuvergunning was verleend. De Hoge Raad wees erop dat het normaliter onrechtmatig is om een activiteit te verrichten waarvoor een vergunning is vereist, en deze vergunning niet is verleend. Echter, wordt achteraf een vergunning verleend die de voorheen illegale activiteit alsnog toestaat, dan geldt dat het handelen zonder vergunning toch niet onrechtmatig was. De logische consequentie hiervan is dat wanneer zonder vergunning een activiteit wordt verricht, terwijl te verwachten valt dat de betrokken activiteit door middel van een vergunning zal worden gelegaliseerd, het verrichten van de activiteit niet onrechtmatig is vanwege het enkele feit dat een vergunning ontbreekt.

De Stichting Afvaloven Nee trok dus aan het kortste eind.

De lijn van de Hoge Raad sluit aan bij die van de bestuursrechter. De Raad van State bijvoorbeeld is van mening dat een overheidslichaam niet hoeft op te treden tegen een overtreding, als er een ´concreet zicht op legalisering´ is. Opgemerkt zij dat de lijn van de bestuursrechter op het eerste gezicht strenger is dan die van de Hoge Raad. De Hoge Raad stelt dat handelen zonder vergunning op zichzelf niet onrechtmatig is als te verwachten valt dat de benodigde vergunning zal worden verleend. Of de vergunning al is aangevraagd en op welke termijn de vergunning kan worden verleend, lijkt voor de Hoge Raad niet direct doorslaggevend. De bestuursrechter stelt extra eisen. In handhavingszaken mag - en moet - de overheid van handhavend optreden afzien, als (a) een tot legalisering strekkende vergunning is aangevraagd en (b) het bevoegd gezag geen belemmeringen ziet om positief op de aanvraag te beslissen. Het gevolg hiervan is dat, ondanks vernietiging van een verleende vergunning, van de bestuursrechter toch niet handhavend hoeft worden opgetreden als blijkt dat de vergunning kan worden gerepareerd. Een dergelijke discussie doet zich overigens voor bij de in aanbouw zijnde energiecentrale van RWE/Essent in de Eemshaven, waarvan onlangs de vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet werd vernietigd.

Wel vergunning = niet onrechtmatig?

Met deze constateringen is het onderwerp nog niet helemaal afgerond. Het spiegelbeeld van de vraag of handelen zonder vergunning per definitie onrechtmatig is, is of verlening van een vergunning per definitie vrijwaart voor aansprakelijkheid. Ook het antwoord op die vraag luidt ontkennend. Wie een vergunning krijgt, heeft slechts toestemming van de overheid om een bepaalde activiteit te verrichten. Meer niet. Vergunningverlening heeft in principe geen invloed op rechten van derden. Denk maar aan het klassieke voorbeeld: bouwen op andermans grond. Het is denkbaar dat u een omgevingsvergunning (voorheen: bouwvergunning) krijgt voor het bouwen van een schuur die gedeeltelijk op andermans grond staat. Dat wil echter niet zeggen dat de buurman geen recht van spreken meer heeft: op grond van zijn eigendomsrecht kan hij u verbieden de schuur op zijn grond te bouwen en hij kan dat zo nodig bij de rechter afdwingen.

De moraal

Er staat geen 'is-gelijk-teken' tussen handelen zonder vergunning en onrechtmatigheid. Evenmin is het zo dat wie een vergunning heeft, per definitie gevrijwaard is voor (schade)claims van derden. De rechter kiest voor een genuanceerde benadering en dat is in een complexe samenleving als de onze maar goed ook.

Deze bijdrage is geschreven door mr. Rudolf van Binsbergen, contactpersoon van de praktijkgroepen Vastgoed en Overheid.

Bron: Hoge Raad 2 september 2011, LJN: BQ5099.