Geen vergunning = handhaven?

Moet de overheid ingrijpen als de regels worden overtreden? Je zou zeggen: ja, dat moet. En dat klopt: als een bepaalde activiteit wordt uitgevoerd waarvoor een vergunning nodig is maar deze niet is verleend, moet er handhavend worden opgetreden. Dit wordt aangeduid als 'de beginselplicht tot handhaving'.

In de rechtspraak is een aantal uitzonderingen op deze regel geformuleerd. Als handhavend optreden wordt overwogen, moet eerst worden gekeken of legalisering mogelijk is. Zo ja, dan moet de overtreder in de gelegenheid worden gesteld alsnog een vergunning aan te vragen. Pas als hij dat nalaat, kan alsnog tot handhaving worden overgegaan.

Concreet zicht op legalisering

Is eenmaal een ontvankelijke vergunning aangevraagd, en is het bevoegd gezag bereid hieraan medewerking te verlenen, dan kan en mag evenmin handhavend te worden opgetreden. In zo'n situatie is er sprake van een 'concreet zicht op legalisering'. Dit is vaste rechtspraak van de Raad van State. Hieruit volgt wel dat niet eerder van handhaving kan en mag worden afgezien, dan vanaf het moment waarop een ontvankelijke vergunning is aangevraagd. De Raad van State past dit uitgangspunt doorgaans streng toe.

Aanvraag vergunning niet altijd vereist

Het mag dan ook bijzonder heten dat de Raad van State in de zaak van de RWE-kolencentrale in de Eemshaven, deze regel niet heeft toegepast. Een aantal milieuorganisaties vroeg de provincie Groningen om handhavend op te treden tegen het doorbouwen aan de RWE-centrale, ondanks dat de natuurvergunning die voor de bouw nodig was, door de Raad van State was herroepen. Er werd dus zonder vergunning een project uitgevoerd waarvoor een natuurvergunning nodig was. Doordat de Raad van State de eerder vergunning had herroepen, was een nieuwe vergunningaanvraag noodzakelijk. Deze was nog niet ingediend. Volgens de milieuorganisaties kon er zonder vergunningaanvraag geen sprake zijn van een concreet zicht op legalisering, zodat handhavend moest worden opgetreden. De provincie Groningen wees het handhavingsverzoek echter af, en verleende tegelijkertijd een gedoogbeschikking voor de duur van negen maanden. De milieuorganisaties startten een kort geding en vroegen de Raad van State in te grijpen.

Volgens de Raad van State was ingrijpen echter niet nodig. Hoewel nog geen nieuwe vergunningsaanvraag was ingediend, lag er wel een vergunningaanvraag uit het verleden. Bovendien was voldoende duidelijk dat de bouwwerkzaamheden aan de centrale, waarvoor een gedoogvergunning was afgegeven, onder het bereik van een in de toekomst opnieuw te verlenen natuurvergunning konden worden gebracht. Dat bleek onder meer uit aanvullende onderzoeken die waren gedaan.

Uit deze rechtspraak volgt dat tegen het uitoefenen van een vergunningplichtige activiteit zonder dat de vereiste vergunning is verleend of zelfs maar is aangevraagd, niet altijd hoeft te worden opgetreden. Op basis van een in het verleden aangevraagde maar door de rechter vernietigde vergunning kan, mits duidelijk is dat de vergunning vermoedelijk kan worden verleend, worden besloten om van handhavend optreden af te zien.

Deze bijdrage is geschreven door mr. Rudolf van Binsbergen, contactpersoon van de praktijkgroep Overheid.

Bron: Voorzitter Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 23 november 2011, LJN: BU5567.