De Wabo is er!

Op 1 oktober 2010 is de Wabo eindelijk in werking getreden. Wabo staat voor ‘Wet algemene bepalingen omgevingsrecht’. De inwerkingtreding is enkele malen uitgesteld, maar nu is het zover.

Het doel van de Wabo

Met de Wabo wordt beoogd de dienstverlening door de overheid op het gebied van vergunningverlening te versnellen en te verbeteren. Voorheen waren voor één bouwplan vaak meerdere vergunningen nodig. Deze vergunningen moesten alle apart worden aangevraagd bij verschillende overheidsinstanties, en kenden verschillende aanvraagformulieren, indieningsvereisten, rechtsbeschermingsprocedures en beslistermijnen.

Onder het regime van de Wabo wordt de aanvraag van een vergunning vereenvoudigd. De Wabo vervangt in totaal 26 vergunningen (onder meer de bouwvergunning, aanleg- en sloopvergunning, milieuvergunning, kapvergunning, uitwegvergunning) door één zogenaamde omgevingsvergunning. De aanvraag van een omgevingsvergunning kan (ook digitaal via het ‘omgevingsloket’) worden ingediend bij één instantie; doorgaans is het college van burgemeester en wethouders het bevoegde gezag.

Na weigering of verlening van de omgevingsvergunning is er vervolgens slechts één procedure waarin bezwaar en beroep tegen de omgevingsvergunning kan worden gemaakt en is slechts één controlerende instantie verantwoordelijk is voor toezicht en handhaving. De huidige praktijk van verschillende toezichthouders en daardoor soms tegengestelde eisen, zou daardoor tot het verleden moeten gaan behoren.

Vergunningverlening in fasen en delen

De gewenste verbetering van de dienstverlening door de overheid, heeft als gevolg dat een omgevingsvergunning zowel in fasen (maximaal twee) als in delen kan worden aangevraagd.

Bij een aanvraag in fasen geldt dat de beoordeling in de eerste fase ziet op de door de aanvrager zelf te bepalen activiteiten, de beoordeling in de tweede fase ziet dan per definitie op de resterende activiteiten. Ter toelichting op dit punt een voorbeeld: wanneer iemand een grote varkensstal wil bouwen op een plaats waar eerst nog een boom gekapt moet worden, is er in feite sprake van drie activiteiten in de zin van de Wabo, namelijk het kappen van de boom, het bouwen van een bouwwerk en het oprichten van een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. Toestemming voor dit project kan verkregen worden met behulp van één aanvraag en er volgt dus één omgevingsvergunning. Het kan echter voordelig zijn om, voordat wordt geïnvesteerd in het hele plan, zekerheid te hebben over de vraag of de boom wel gekapt mag worden. In dat geval is het mogelijk in de eerste fase van de aanvraag van een omgevingsvergunning alleen een beoordeling te vragen op het punt van de boomkap. Vervolgens kan in de tweede fase een beoordeling worden gevraagd voor de overige twee activiteiten: het bouwen van het bouwwerk en het oprichten van de inrichting (in de zin van de Wet milieubeheer). Het nadeel van zo’n gefaseerde aanvraag is dat de vergunning pas bruikbaar is als ook de tweedefase-beoordeling heeft plaatsgevonden. Om bij het voorbeeld te blijven, de boom kan niet vast worden gekapt als in de eerste fase toestemming wordt gegeven. Pas als ook de tweede fase doorlopen is, is er sprake van een omgevingsvergunning. Dit werkt feitelijk net zoals bij de bouwvergunning in fasen: pas na de vergunning tweede fase heb je een bouwvergunning, eerder niet. Daarnaast geldt dat beide fasen een eigen procedure doorlopen, waarbij er dus sprake is van twee mogelijkheden voor bezwaar en beroep. Dat is niet ideaal. Bovendien geldt dat het bevoegd gezag bij een gefaseerde aanvraag de mogelijkheid heeft om een positieve beslissing voor een aanvraag fase één in te trekken als de aanvraag voor fase twee niet binnen twee jaar na de verlening van fase wordt ingediend. Tot zover de vergunning in fasen.

Het is ook mogelijk een project op te knippen in deelprojecten, waarvoor aparte omgevingsvergunningen kunnen worden aangevraagd. Er is dan sprake van zogeheten deelvergunningen. Het is echter niet mogelijk deelvergunningen aan te vragen voor ‘fysiek onlosmakelijk verbonden activiteiten’. Voor dergelijke activiteiten zal één (deel)vergunningprocedure moeten worden doorlopen. Om bij het eerdere voorbeeld van de varkensstal te blijven: het oprichten van het bouwwerk (de varkensstal) is tegelijkertijd het oprichten van een inrichting in de zin van de Wet Milieubeheer. Dit kan niet van elkaar worden gescheiden, zodat op dit punt geen deelvergunningen kunnen worden aangevraagd of verleend (een deelvergunning op het milieuaspect en een deelvergunning op het planologische aspect). Wel is het mogelijk een deelvergunning aan te vragen voor de kap van de boom, en een deelvergunning aan te vragen voor de realisering van de varkensstal. Anders dan bij vergunningen eerste of tweede fase, zijn deelvergunningen wel apart uitvoerbaar. Een deelvergunning tot boomkap leidt ertoe dat de boom mag worden gekapt, ook als de deelvergunning voor het bouwen van de stal en het oprichten daarvan (in de zin van de Wet milieubeheer) nog niet zijn verleend.

Dit uitgangspunt brengt overigens wel met zich mee dat, als wordt overwogen een project in delen te laten vergunnen, vooraf moet worden bekeken in hoeverre de verschillende activiteiten al dan niet onlosmakelijk zijn verbonden met andere activiteiten.

Om het nog iets complexer te maken: ook indien activiteiten fysiek niet scheidbaar zijn en dus niet in delen kunnen worden vergund, is het wél weer mogelijk de eerder genoemde fasering te doorlopen. Het is mogelijk om ten aanzien van door de aanvrager te bepalen activiteiten, bepaalde gevolgen in een omgevingsvergunning eerste fase te laten beoordelen. In de tweede fase moeten dan wel, zoals gezegd, alle andere aspecten worden meegenomen indien de activiteiten waarop de aanvraag ziet, niet scheidbaar zijn. In de termen van het zo-even genoemde voorbeeld: de aanvraag omgevingsvergunning eerste fase is gericht op het bouwen van een stal en de in verband daarmee noodzakelijke planologische toets. In de aanvraag tweede fase moeten vervolgens de overige zaken worden getoetst. Dat betreft in dit specifieke geval dan de toets aan de milieuwetgeving voor zover het bouwen tevens is te kwalificeren als het oprichten van een inrichting in de zin van de milieuwetgeving.

Voorbereiding van de omgevingsvergunning

Afhankelijk van de complexiteit wordt de omgevingsvergunning voorbereid met behulp van een reguliere procedure of een uitgebreide procedure. Belangrijk verschil tussen de beide procedures is dat bij een voorbereiding in een reguliere procedure de zogenoemde ‘lex silencio positivo’ van toepassing is. Dat houdt in dat de aanvrager de omgevingsvergunning van rechtswege verkrijgt als het bevoegd gezag de beslistermijn (in beginsel acht weken) overschrijdt. Bij toepassing van de uitgebreide procedure is die regel niet van toepassing.

Inwerkingtreding van de omgevingsvergunning

In hoofdstuk 6 van de Wabo wordt ingegaan op de inwerkingtreding van beschikkingen (de verlening of weigering van een omgevingsvergunning is een ‘beschikking’). Inwerkingtreding betekent dat de vergunde activiteit mag worden uitgevoerd.

Uitgangspunt is dat de omgevingsvergunning in werking treedt op de dag na haar bekendmaking. Bekendmaking kan op een aantal wijzen geschieden, bijvoorbeeld door verzending per post.

Op de regel ten aanzien van de inwerkingtreding is een aantal uitzonderingen gemaakt, met als voornaamste doel het voorkomen van onomkeerbare situaties. In die gevallen treedt de omgevingsvergunning pas later in werking treedt, te weten nadat de termijn voor het instellen van bezwaar of beroep (van zes weken) is verstreken. Deze uitgestelde inwerkingtreding is onder meer van toepassing op bepaalde sloopwerkzaamheden. Hierdoor wordt voorkomen dat een vergunninghouder bij wijze van spreken de dag na verlening van de omgevingsvergunning overgaat tot sloop (wat in beginsel onomkeerbaar is) terwijl later blijkt dat de omgevingsvergunning ten onrechte was verleend.

Indien op grond van de Wabo een vergunning pas in werking treedt na het verstrijken van de bezwaartermijn, wordt die termijn verlengd indien tijdens de bezwaartermijn een voorlopige voorziening wordt gevraagd bij de Voorzieningenrechter van de rechtbank, sector bestuursrecht. De inwerkingtreding wordt opgeschort tot op het verzoek is beslist, dan wel – in geval het verzoek wordt toegewezen – tot het moment waarop de voorlopige voorziening vervalt (meestal zes weken nadat op het bezwaar is beslist).

Tot zover enkele hoofdzaken uit de Wabo. Voor meer informatie over het omgevingsrecht en de Wabo kunt u contact opnemen met mr. Rudolf van Binsbergen, contactpersoon van de praktijkgroepen Vastgoed en Overheid.

Deze bijdrage is geschreven door mr. Maarten Duifhuizen.